Εισαγωγή:
Το άρθρο 40 του νέου σχεδίου νόμου του Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, με τίτλο «Διοικητική συνεργασία στον τομέα της φορολογίας – Ενσωμάτωση της Οδηγίας (ΕΕ) 2023/2226 του Συμβουλίου της 17ης Οκτωβρίου 2023 και της Οδηγίας (ΕΕ) 2025/872 του Συμβουλίου της 14ης Απριλίου 2025 για την τροποποίηση της οδηγίας 2011/16/ΕΕ σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα της φορολογίας και λοιπές διατάξεις», παρεμβαίνει στο ήδη ισχύον καθεστώς του τεκμαρτού ελάχιστου καθαρού εισοδήματος της ατομικής επιχειρηματικής δραστηριότητας, όπως αυτό έχει διαμορφωθεί στα άρθρα 28Α, 28Β και 28Γ του Ν.4172/2013 περί Κ.Φ.Ε. (Κωδικοποιημένος σύμφωνα με το Ν.5264/2025). Η βασική του λογική δεν είναι η ανατροπή του μηχανισμού, αλλά η στοχευμένη προσαρμογή του σε δύο ευαίσθητες κατηγορίες: στους κατόχους άδειας επαγγελματία πωλητή σε λαϊκή αγορά και στους ανηλίκους, που, κατά μέρος ή κατά το σύνολο του φορολογικού έτους, εμπίπτουν σε καθεστώς αντικειμενικής αδυναμίας πλήρους επιχειρηματικής δράσης. Η ισχύς των ρυθμίσεων του άρθρου 40 αρχίζει από το φορολογικό έτος 2025.
1. Το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο
Το άρθρο 28Α του Κ.Φ.Ε. καθιερώνει ελάχιστο ετήσιο καθαρό εισόδημα για τους ασκούντες ατομική επιχείρηση του Ν.4308/2014 περί Ε.Λ.Π., το οποίο τεκμαίρεται έως 50.000 ευρώ και προκύπτει από συνδυασμό παραμέτρων, μεταξύ των οποίων η σύνδεση με τον κατώτατο μισθό, η προσαύξηση βάσει ετών δραστηριότητας και η προσαύξηση 5% επί της υπέρβασης του μέσου ετήσιου κύκλου εργασιών του οικείου Κ.Α.Δ.. Αν το άθροισμα αυτό είναι μικρότερο από 30.000 ευρώ και ο υψηλότερα αμειβόμενος εργαζόμενος λαμβάνει περισσότερα, τότε η αμοιβή του εργαζομένου λαμβάνεται ως τεκμαιρόμενο εισόδημα μέχρι τα 30.000 ευρώ.
Παράλληλα, η παρ. 6 του άρθρου 28Α προβλέπει εξαιρέσεις από το τεκμήριο, όπως για τα αγροτικά κέρδη, ορισμένους αμειβόμενους με τίτλο κτήσης, τις περιπτώσεις αναπηρίας τουλάχιστον 80% και τα καφενεία σε οικισμούς κάτω των 500 κατοίκων. Η παρ. 7 εισάγει αναλογική εφαρμογή του τεκμηρίου όταν η επαγγελματική δραστηριότητα περιορίζεται χρονικά από νομοθετικές ή κανονιστικές ρυθμίσεις.
Το άρθρο 28Γ του Κ.Φ.Ε. λειτουργεί ως «μηχανισμός μείωσης» του ποσού του άρθρου 28Α. Σήμερα προβλέπει, μεταξύ άλλων, πλήρη απαλλαγή για τα τρία πρώτα έτη άσκησης ατομικής δραστηριότητας, μείωση κατά 2/3 για το τέταρτο και κατά 1/3 για το πέμπτο έτος, καθώς και μείωση κατά 1/2 για ορισμένες κοινωνικές και επαγγελματικές κατηγορίες, όπως πολύτεκνοι, άτομα με αναπηρία 67% και άνω, μονογονεϊκές οικογένειες και ειδικές κατηγορίες επαγγελματιών. Η διοίκηση έχει ήδη ερμηνεύσει το καθεστώς αυτό με εκτεταμένη εγκύκλιο και με μεταγενέστερες κοινοβουλευτικές απαντήσεις της Α.Α.Δ.Ε.. Συγκεκριμένα:
Εκδόθηκε η εγκύκλιος Ε.2051/2024 της Α.Α.Δ.Ε., με τίτλο «Διευκρινίσεις για την εφαρμογή των διατάξεων της παρ. 7 του άρθρου 28Α του ν. 4172/2013 στους επαγγελματίες πωλητές λαϊκών αγορών» και ημερομηνία 16 Ιουλίου 2024.
Μεταγενέστερα, υπήρξε μεταγενέστερη κοινοβουλευτική απάντηση που την αναπαράγει ρητά, με θέμα «Επικαιροποίηση της απάντησης στη με αρ. πρωτ. 2061/28.06.2024 αναφορά κοινοβουλευτικού ελέγχου…». Εκεί η Α.Α.Δ.Ε. παραπέμπει ακριβώς στην Ε.2051/2024 και προσθέτει και την απόφαση Α.1061/2024, για τον αποκλεισμό της αναλογικής μείωσης όταν υπάρχει παράλληλη δραστηριότητα χωρίς χρονικό περιορισμό.
2. Τι προτείνει το άρθρο 40 του νέου σχεδίου νόμου
Το άρθρο 40 του σχεδίου νόμου περιέχει δύο διακριτά επίπεδα παρέμβασης. Πρώτον, προβαίνει σε τεχνική επικαιροποίηση της παραπομπής από τα άρθρα 134 του Κώδικα Ατομικού Εργατικού Δικαίου (Π.Δ.80/2022) στα άρθρα 141 του νέου Κώδικα Εργατικού Δικαίου (Π.Δ. 62/2025). Πρόκειται για νομοτεχνική προσαρμογή, η οποία δεν μεταβάλλει το ουσιαστικό φορολογικό αποτέλεσμα, αλλά ευθυγραμμίζει τον Κ.Φ.Ε. με την τρέχουσα εργατική κωδικοποίηση.
Δεύτερον, το άρθρο 40 προσθέτει στην παρ. 3 του άρθρου 28Α νέα περίπτωση: «θ) ανηλικότητα του υπόχρεου, κατά μέρος ή κατά το σύνολο της διάρκειας του φορολογικού έτους». Η επιλογή αυτή είναι ουσιαστική, διότι αναγνωρίζει ρητώς ότι η ανηλικότητα μπορεί να δημιουργεί αντικειμενικό έλλειμμα πλήρους φορολογικής-επιχειρηματικής ικανότητας για την εφαρμογή ενός τεκμηρίου που σχεδιάστηκε ως γενικός μηχανισμός καταπολέμησης της υποδηλωμένης δραστηριότητας.
Τρίτον, από το σχέδιο νόμου προκύπτει ότι το άρθρο 40 αγγίζει και το ειδικό καθεστώς των λαϊκών αγορών. Το σχέδιο νόμου συνδέεται με το άρθρο 31 του Ν.4849/2021 (Πωλητές που δραστηριοποιούνται σε λαϊκές αγορές), δηλαδή με τις θέσεις που απονέμονται με προκήρυξη από την αρμόδια αρχή, και οδηγεί σε πιο συγκεκριμένη αντιμετώπιση των επαγγελματιών πωλητών σε λαϊκές αγορές.
3. Συγκριτικός πίνακας - Υφιστάμενο νομοθετικό πλαίσιο και προτεινόμενη ρύθμιση:
| Θέμα σχεδίου νόμου | Ισχύον δίκαιο | Προτεινόμενο άρθρο 40 | Αξιολόγηση |
| Βάση τεκμηρίου ελάχιστου εισοδήματος | Τεκμαρτό ελάχιστο έως 50.000 ευρώ, με μαθηματικό τύπο που συνδέει τον κατώτατο μισθό, τα έτη δραστηριότητας και τον Κ.Α.Δ. | Δεν μεταβάλλεται ο βασικός μηχανισμός | Η ρύθμιση είναι επικουρική και όχι ανατρεπτική |
| Νομοτεχνική παραπομπή στον κατώτατο μισθό | Προγενέστερη παραπομπή σε παλαιό εργατικό κώδικα | Επικαιροποίηση στο άρθρο 141 του Π.Δ. 62/2025 | Τυπική προσαρμογή χωρίς αυτοτελή φορολογική μεταβολή |
| Χρονικά περιορισμένη δραστηριότητα | Η παρ. 7 εφαρμόζει αναλογικά το τεκμήριο όταν η δραστηριότητα περιορίζεται χρονικά από τον νόμο ή τον κανονισμό | Η λογική αυτή ενισχύεται ειδικά για τους επαγγελματίες πωλητές λαϊκών αγορών | Η διάταξη μετατρέπει ερμηνευτική πρακτική σε ρητή νομοθεσία |
| Ανηλικότητα | Δεν υπήρχε ρητή μνεία στην παρ. 3, με αποτέλεσμα να απαιτείται ερμηνευτική προσέγγιση. | Προστίθεται ρητά ως αυτοτελής λόγος διαφοροποίησης | Ενισχύεται η προβλεψιμότητα και η ασφάλεια δικαίου |
| Λαϊκές αγορές | Η Α.Α.Δ.Ε. είχε ήδη δεχθεί ότι όταν η άδεια επιτρέπει λιγότερες από 5 ημέρες εβδομαδιαίως, η παρ. 7 εφαρμόζεται αναλογικά | Το σχέδιο νόμου κινείται στην ίδια κατεύθυνση και ειδικεύει το καθεστώς | Κωδικοποιείται και παγιώνεται διοικητική λύση |
4. Η διοικητική ερμηνεία και το ερμηνευτικό υπόβαθρο
Η Α.Α.Δ.Ε. έχει ήδη δώσει ερμηνευτική τοποθέτηση. Με την Ε.2051/2024 εγκύκλιο διαταγή έγινε δεκτό ότι οι επαγγελματίες πωλητές λαϊκών αγορών που δραστηριοποιούνται με άδεια για λιγότερες από πέντε ημέρες εβδομαδιαίως υπάγονται στην παρ. 7 του άρθρου 28Α και το ελάχιστο εισόδημά τους μειώνεται αναλογικά με βάση τις ημέρες δραστηριοποίησης. Η ίδια λογική επιβεβαιώθηκε και σε κοινοβουλευτική απάντηση της Α.Α.Δ.Ε., όπου διευκρινίσθηκε ότι η αναλογική μείωση δεν εφαρμόζεται όταν ασκείται παράλληλα και άλλη δραστηριότητα χωρίς χρονικό περιορισμό.
Στο ίδιο πνεύμα, η Α.Α.Δ.Ε. έχει ερμηνεύσει το άρθρο 28Γ ως διάταξη κοινωνικής και επαγγελματικής απομείωσης του τεκμηρίου, όχι ως εξαιρετικό μηχανισμό που αποκόπτεται από το άρθρο 28Α. Η διοικητική πρακτική είναι συνεπής προς την άποψη ότι οι μειώσεις και οι εξαιρέσεις πρέπει να αναγιγνώσκονται συστηματικά και όχι αποσπασματικά, ιδιαίτερα όπου ο φορολογούμενος δρα σε ρυθμισμένο περιβάλλον όπως οι λαϊκές αγορές ή οι σχολικές μονάδες.
5. Το θέμα της ανηλικότητας
Η ρητή εισαγωγή της ανηλικότητας στην παρ. 3 του άρθρου 28Α είναι η πιο ενδιαφέρουσα νομοθετική καινοτομία του άρθρου 40. Η ανηλικότητα δεν είναι μόνο βιολογικό στοιχείο, αλλά και νομικό καθεστώς μειωμένης αυτοτέλειας, με αποτέλεσμα η εφαρμογή ενός αυστηρού τεκμηρίου ελάχιστου εισοδήματος να απαιτεί προσαρμογές. Από συστηματική άποψη, η νέα ρύθμιση φαίνεται να επιδιώκει να αποτρέψει άδικες επιβαρύνσεις σε περιπτώσεις όπου η έναρξη ή η συνέχιση της επιχειρηματικής δραστηριότητας δεν εξαρτάται από πραγματική οικονομική αυτονομία του ανηλίκου, αλλά από νομική ή οικογενειακή διαμεσολάβηση. Η ανάγνωση αυτή είναι ερμηνευτική, αλλά ερείδεται στο ίδιο το περιεχόμενο της προτεινόμενης διάταξης και στη λογική της παρ. 7 για χρονικούς περιορισμούς.
6. Η σημασία του άρθρου 41
Δεν μπορεί να αγνοηθεί ότι το σχέδιο νόμου περιέχει και το άρθρο 41, το οποίο προβλέπει μείωση κατά 30% του ποσού του άρθρου 28Α για κατόχους άδειας επαγγελματία πωλητή σε λαϊκή αγορά στους οποίους έχει δοθεί θέση κατόπιν προκήρυξης σύμφωνα με το άρθρο 31 του Ν.4849/2021. Η ρύθμιση αυτή είναι κρίσιμη, διότι αποτυπώνει νομοθετικά μια ειδική μεταχείριση που κινείται παράλληλα με την ήδη υπάρχουσα αναλογική εφαρμογή της παρ. 7 και μπορεί να λειτουργήσει ως ειδικότερος κανόνας για συγκεκριμένη κατηγορία πωλητών.
Συνεπώς, το άρθρο 40 δεν πρέπει να αναγνωστεί μόνο του, αλλά μαζί με το άρθρο 41. Το πρώτο ειδικεύει τη γενική λογική της αναλογικότητας και της προστασίας ευάλωτων προσώπων, ενώ το δεύτερο εγκαθιδρύει ένα πρόσθετο αριθμητικό προνόμιο για τους επαγγελματίες πωλητές λαϊκών αγορών με θέση μέσω προκήρυξης.
7. Συμπεράσματα
Το άρθρο 40 κινείται σε μια διπλή κατεύθυνση, τεχνική εναρμόνιση και ουσιαστική εξειδίκευση. Ως προς την εναρμόνιση, επικαιροποιεί την παραπομπή στο εργατικό δίκαιο. Ως προς την ουσία, αναγνωρίζει ρητώς την ανηλικότητα ως λόγο διαφοροποίησης της εφαρμογής του τεκμηρίου και ενισχύει το ήδη διαμορφωμένο διοικητικό πρότυπο για τους επαγγελματίες πωλητές λαϊκών αγορών. Η διοικητική ερμηνεία της Α.Α.Δ.Ε., ιδίως με την Ε.2051/2024 εγκύκλιο διαταγή και τις μεταγενέστερες απαντήσεις της, δείχνει ότι το σχέδιο νόμου δεν εισάγει «καινοτόμο τομή», αλλά κωδικοποιεί και σταθεροποιεί μια ήδη αναδυόμενη πρακτική.
Σε επίπεδο φορολογικής πολιτικής, η ρύθμιση φαίνεται πιο συμβατή με την αρχή της αναλογικότητας και με την ουσιαστική φοροδοτική ικανότητα, διότι αποφεύγει την αδιάκριτη εφαρμογή ενός ενιαίου τεκμηρίου σε κατηγορίες όπου ο χρόνος, η ηλικία και η ρυθμιστική αδειοδότηση μειώνουν αντικειμενικά τη δυνατότητα παραγωγής εισοδήματος.