Κατατέθηκε στη Βουλή ο Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση:
Ποιο ζήτημα αντιμετωπίζει η αξιολογούμενη ρύθμιση;
ΒΙΒΛΙΟ ΠΡΩΤΟ
Οι αξιολογούμενες ρυθμίσεις του Βιβλίου Πρώτου του Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποσκοπούν στην αντιμετώπιση σειράς θεσμικών, λειτουργικών, διαδικαστικών και κανονιστικών προβλημάτων που έχουν ανακύψει από τη διαχρονική εξέλιξη της διοικητικής οργάνωσης της χώρας και την εφαρμογή του ισχύοντος εκλογικού πλαισίου της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Στο επίπεδο της διοικητικής συγκρότησης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.), διαπιστώνεται ανάγκη ενιαίας ενσωμάτωσης σε ένα κείμενο της διοικητικής δομής της χώρας, όπως αυτή διαμορφώθηκε ιδίως μετά τη μεταρρύθμιση του «Καλλικράτη» (ν. 3852/2010, Α’ 87) και τις μεταγενέστερες χωροταξικές μεταβολές. Η συνύπαρξη διατάξεων που αναφέρονται σε καταργημένους θεσμούς — όπως οι κοινότητες ως αυτοτελείς Ο.Τ.Α. — και σε προγενέστερα διοικητικά σχήματα προκαλεί θεσμική πολυπλοκότητα, ερμηνευτικές ασάφειες και κατακερματισμό του δικαίου της αυτοδιοίκησης. Παράλληλα, οι μεταβολές στον αριθμό και τη γεωγραφική διάρθρωση των δήμων, η κατάργηση των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων και η καθιέρωση των αιρετών περιφερειών επιβάλλουν την κωδικοποίηση, με συστηματική και επικαιροποιημένη αποτύπωση του ισχύοντος καθεστώτος, αλλά και την απαραίτητη συμπλήρωση του υφιστάμενου πλαισίου, με σκοπό την επίτευξη της ομοιογένειας και τη βελτίωση της λειτουργίας των Ο.Τ.Α.
Περαιτέρω, στο πεδίο της ανάδειξης των δημοτικών και περιφερειακών αρχών, η εμπειρία εφαρμογής των τελευταίων εκλογικών συστημάτων ανέδειξε ουσιώδεις δυσλειτουργίες του ισχύοντος συστήματος εκλογής σε δύο (2) γύρους. Ειδικότερα, έχουν καταγραφεί προβλήματα, που συνδέονται με την υποχρεωτική διπλή προσέλευση των εκλογέων σε σύντομο χρονικό διάστημα, τη σημαντική μείωση της συμμετοχής κατά τον επαναληπτικό γύρο, την αυξημένη διοικητική και δημοσιονομική επιβάρυνση της εκλογικής διαδικασίας, καθώς και φαινόμενα αποδυνάμωσης της εκλογικής νομιμοποίησης των επιτυχόντων συνδυασμών λόγω της αυξημένης αποχής.
Ταυτόχρονα, αναδείχθηκε η ανάγκη εκσυγχρονισμού των τρόπων άσκησης του εκλογικού δικαιώματος, μέσω της θεσμικής εισαγωγής της ηλεκτρονικής ψηφοφορίας, ως συμπληρωματικής και προαιρετικής διαδικασίας. Η υφιστάμενη αποκλειστική εξάρτηση από τη φυσική παρουσία των εκλογέων δεν ανταποκρίνεται πλήρως στις σύγχρονες κοινωνικές και τεχνολογικές συνθήκες, ιδίως για εκλογείς που αντιμετωπίζουν γεωγραφικούς, επαγγελματικούς ή άλλους αντικειμενικούς περιορισμούς, με αποτέλεσμα να είναι αναγκαία η διευκόλυνση της συμμετοχής τους στην εκλογική διαδικασία. Επιπλέον, η εισαγωγή της δυνατότητας ηλεκτρονικής ψηφοφορίας με αξιοποίηση σύγχρονων τεχνολογικών εργαλείων συμβάλλει στην ενίσχυση της εκλογικής συμμετοχής των νεότερων ηλικιακών ομάδων, οι οποίες εμφανίζουν υψηλό βαθμό ψηφιακής εξοικείωσης και καθημερινής χρήσης ηλεκτρονικών υπηρεσιών. Τέλος, ως προς το πλαίσιο των εκλογικών δαπανών και της προεκλογικής δραστηριότητας, η εφαρμογή του ν. 3870/2010 (A’ 138) κατά την περίοδο 2010 έως 2023 ανέδειξε ανάγκη ουσιαστικής επικαιροποίησης. Έχουν εντοπιστεί πρακτικές δυσχέρειες στην τήρηση και παρακολούθηση των οικονομικών στοιχείων των συνδυασμών, ασάφειες ως προς επιτρεπόμενες πρακτικές προεκλογικής προβολής και περιθώρια βελτίωσης της αποτελεσματικότητας των ελεγκτικών μηχανισμών. Με βάση τα ανωτέρω, οι προτεινόμενες ρυθμίσεις επιδιώκουν τη συστηματική κωδικοποίηση, τον εκσυγχρονισμό και τη λειτουργική απλοποίηση του θεσμικού πλαισίου της τοπικής αυτοδιοίκησης, με στόχο την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας, της διαφάνειας και της συμμετοχικότητας.
ΒΙΒΛΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ
Α. ΜΕΡΟΣ Α’
Στις διατάξεις των άρθρων 58 έως 78, 79 έως 91 και 159 έως 185 του ν. 3852/2010 καταστρώθηκε το πλαίσιο του συστήματος διακυβέρνησης των δήμων και των περιφερειών και η καταστατική θέση των αιρετών τους οργάνων, ως αναπόσπαστο τμήμα του θεσμικού πλαισίου του ν. 3852/2010. Δεκαπέντε (15) πλέον χρόνια αργότερα, οι διατάξεις των ανωτέρω άρθρων κωδικοποιούνται, για λόγους ενότητας, συνοχής και ασφάλειας δικαίου και με πρόσθετο στόχο την προσαρμογή τους στις απαιτήσεις μιας ανοικτής διακυβέρνησης που υπηρετεί τη διαφάνεια, διευκολύνει την πρόσβαση των πολιτών σε ανοικτά δεδομένα και απλουστεύει διαδικασίες, με τελικό στόχο την ενίσχυση της συμμετοχής και κατ’ επέκταση την ενίσχυση της τοπικής δημοκρατίας. Αναλυτικότερα:
α) Οι προτεινόμενες διατάξεις του συστήματος διακυβέρνησης των δήμων και των περιφερειών επιδιώκουν την κωδικοποίηση και ενοποίηση για τους δήμους και τις περιφέρειες, σε ενιαία βάση, των κανόνων συγκρότησης του προεδρείου του δημοτικού και περιφερειακού συμβουλίου, καθώς και του αιρετού συλλογικού οργάνου της δημοτικής και περιφερειακής επιτροπής. Στο νέο αυτό πλαίσιο αναγνωρίζεται στους δήμους άνω των διακοσίων χιλιάδων (200.000) κατοίκων η δυνατότητα συγκρότησης αποφασιστικής επιτροπής του δημοτικού συμβουλίου, όπως προβλέπεται σήμερα για τις περιφέρειες. Επιπλέον, κωδικοποιούνται και τίθενται ενιαίοι κανόνες για τη σύγκληση και λειτουργία του δημοτικού και περιφερειακού συμβουλίου, της δημοτικής και περιφερειακής επιτροπής καθώς και των αποφασιστικού χαρακτήρα επιτροπών του δημοτικού και περιφερειακού συμβουλίου. Ως προς τις διατάξεις που αφορούν στη λειτουργία των οργάνων ενδοδημοτικής αποκέντρωσης των δήμων, κωδικοποιούνται και αποσαφηνίζονται θέματα τα οποία στο πέρασμα των χρόνων απασχόλησαν τις αιρετές τους διοικήσεις.
β) Με τις προτεινόμενες διατάξεις κωδικοποιούνται, ανακατανέμονται και αποσαφηνίζονται οι αρμοδιότητες μεταξύ των αιρετών συλλογικών οργάνων διοίκησης των δήμων και των περιφερειών. Η απόδοση αρμοδιοτήτων μεταξύ των αιρετών οργάνων έχει οδηγό τη διασφάλιση του κατοχυρωμένου τεκμηρίου αρμοδιότητας υπέρ του κυρίαρχου αιρετού συλλογικού οργάνου διοίκησης, του δημοτικού και περιφερειακού συμβουλίου.
γ) Με τις διατάξεις του Μέρους Α’ του Δεύτερου Βιβλίου του Κώδικα επιδιώκονται η ενίσχυση και η διευκόλυνση της συμμετοχής των πολιτών στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Η εφαρμογή, μάλιστα, ηλεκτρονικής ψηφοφορίας για τη διενέργεια συμβουλευτικού δημοψηφίσματος στους δήμους στόχο έχει να καταστήσει πιο προσιτή τη συμμετοχή των δημοτών στα κοινά. Επιπλέον, ενισχύεται η διαμεσολάβηση μεταξύ δήμων, περιφερειών και δημοτών-πολιτών, με τη διασφάλιση, σε οριακές περιπτώσεις, της επιλογής του συμπαραστάτη του δημότη και της επιχείρησης και του περιφερειακού συμπαραστάτη του πολίτη και της επιχείρησης, καθώς και με τη λειτουργία και άλλων συμβουλευτικών συλλογικών οργάνων. Ειδική μέριμνα λαμβάνεται και για την ενίσχυση της συμμετοχής των νέων στα κοινά, με την αναδιαμόρφωση του καθεστώτος των συμβουλίων νέων.
δ) Δίνεται έμφαση στη δημοσιότητα της δράσης της διοίκησης και στη διαφάνεια, με την εφαρμογή ηλεκτρονικών μέσων και τη χρήση μέσων κοινωνικής δικτύωσης, για την καλύτερη πρόσβαση και ενημέρωση των πολιτών στις αποφάσεις των οργάνων διοίκησης των δήμων και των περιφερειών.
Η κωδικοποίηση των διατάξεων του συστήματος διακυβέρνησης των δήμων και των περιφερειών αποτελεί μια μοναδική ευκαιρία, ώστε να θεσπιστούν ρυθμίσεις με προσανατολισμό σε μια βιώσιμη εφαρμογή τους στο μέλλον με την αξιοποίηση νέων εργαλείων ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Αξίζει να επισημανθεί ότι με τις διατάξεις του ν. 5056/2023 (Α’ 163) και του ν. 5083/2024 (Α’ 12) επήλθαν σημαντικές παρεμβάσεις στο σύστημα διακυβέρνησης των δήμων και των περιφερειών, με στόχο την απλοποίηση και τον εκσυγχρονισμό του τρόπου συγκρότησης και λειτουργίας των αιρετών συλλογικών οργάνων και την εφαρμογή της τηλεδιάσκεψης στις συνεδριάσεις τους. Το γεγονός αυτό αποτέλεσε την αρχή για την περαιτέρω αξιοποίηση νέων εφαρμογών ηλεκτρονικής διακυβέρνησης: i) στην άσκηση των αρμοδιοτήτων των αιρετών οργάνων των δήμων και των περιφερειών, ii) στη συμμετοχή των πολιτών στα κοινά και iii) στην υιοθέτηση αρχών που θα διευκολύνουν τη διαφάνεια και τη λογοδοσία των αιρετών διοικήσεων και τη διάχυση της πληροφορίας, με περισσότερα ανοικτά δεδομένα στους δημότες και πολίτες, η οποία αποτυπώνεται στις προτεινόμενες διατάξεις του Μέρους Α’ του Βιβλίου Δεύτερου του Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Β. ΜΕΡΟΣ Β’:
Με το Μέρος Β’ του Βιβλίου Δεύτερου επιχειρούνται η καταγραφή, κωδικοποίηση και αναδιαμόρφωση του θεσμικού πλαισίου που διέπει την οργάνωση και τη λειτουργία των νομικών προσώπων δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου που συγκροτούν, για την εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος Κώδικα, τα νομικά πρόσωπα της τοπικής αυτοδιοίκησης και την έννοια των φορέων της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Στους φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης εφαρμόζονται ενιαίοι κανόνες συγκρότησης και λειτουργίας των οργάνων διοίκησής τους, κανόνες οικονομικής διοίκησης, δημοσιολογιστικοί κανόνες και κανόνες άσκησης εποπτείας που εφαρμόζονται στους δήμους και τις περιφέρειες. Επιπλέον, εφαρμόζονται ενιαία και χωρίς εξαιρέσεις, όπως και στους λοιπούς δημόσιους φορείς, o ν. 4765/2021 (Α’ 6), για το σύστημα προσλήψεων στον δημόσιο τομέα, ο ν. 4727/2020 (Α΄184), για την ψηφιακή διακυβέρνηση στον δημόσιο τομέα, ο ν. 4412/2016 (Α’ 147), για τις δημόσιες συμβάσεις.
Παράλληλα, για τις ανάγκες εφαρμογής του Κώδικα, προσδιορίζονται ρητά, ποιες κατηγορίες νομικών προσώπων δεν αποτελούν φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης, παρά τη συμμετοχή σε αυτά δήμων, περιφερειών, της Κεντρικής Ένωσης Δήμων Ελλάδας, της Ένωσης Περιφερειών και των Περιφερειακών Ενώσεων των Δήμων, ακόμα και με κατοχή πλειοψηφικού πακέτου. Η κατηγορία αυτών των νομικών προσώπων έχει ως κοινό χαρακτηριστικό το αντικείμενο δράσης τους, το οποίο εξυπηρετεί την υλοποίηση διευρυμένων σε σχέση με τις αρμοδιότητες των δήμων και περιφερειών δημόσιων πολιτικών. Επίσης, τίθεται με τις προτεινόμενες διατάξεις του Κώδικα ένα όριο μη επιτρεπτής για το μέλλον συμμετοχής των φορέων τοπικής αυτοδιοίκησης του Κώδικα σε αυτά τα νομικά πρόσωπα, με εξαίρεση τις ενεργειακές κοινότητες και τους Ευρωπαϊκούς Ομίλους Εδαφικής Συνεργασίας. Στο Μέρος Β’ καταγράφονται, επίσης, οι κατηγορίες νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου της τοπικής αυτοδιοίκησης που συνεχίζουν να λειτουργούν στους δήμους και στις περιφέρειες, με την πρόβλεψη ότι δεν είναι δυνατή πλέον η σύσταση νέων, αλλά μόνο η λύση τους. Η λύση ανήκει στην πρωτοβουλία των δημοτικών ή περιφερειακών συμβουλίων που τα έχουν συστήσει, υπό τις ειδικότερες προβλέψεις, που ισχύουν για συγκεκριμένες κατηγορίες νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, μεταξύ των οποίων οι σύνδεσμοι και οι φορείς λαϊκών αγορών. Αποτυπώνονται, επίσης, οι κατηγορίες νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου της τοπικής αυτοδιοίκησης που συνεχίζουν να λειτουργούν στους δήμους και στις περιφέρειες, με την πρόβλεψη ότι στο μέλλον είναι δυνατή η σύσταση από δήμους ή περιφέρειες ή η συμμετοχή τους μόνο σε συγκεκριμένες κατηγορίες νομικών προσώπων. Ειδικότερα, για τους δήμους και τις περιφέρειες είναι δυνατή η σύσταση ή η συμμετοχή σε αναπτυξιακούς οργανισμούς, λαμβάνοντας υπόψη και την προβλεπόμενη διαδικασία μετατροπής και συγχώνευσής τους. Περαιτέρω, επιτρέπεται η σύσταση ή η συμμετοχή σε δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης (Δ.Ε.Υ.Α.), καθώς και σε μία κατηγορία αστικής μη κερδοσκοπικής εταιρείας που αφορά αποκλειστικά στην περίπτωση ανάληψης διοργάνωσης της «Πολιτιστικής Πρωτεύουσας της Ευρώπης». Επιπλέον, επιτρέπεται η συμμετοχή δήμου ή περιφέρειας σε υφιστάμενη δημοτική επιχείρηση με ειδικό σκοπό τη λειτουργία ραδιοφωνικού ή τηλεοπτικού σταθμού.
Στο παρόν Μέρος καταγράφονται οι γενικοί κανόνες διοίκησης, ανθρωπίνου δυναμικού, οικονομικής διοίκησης, διαχείρισης περιουσίας και ελέγχου διαχείρισης που ισχύουν για όλα τα νομικά πρόσωπα δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου της τοπικής αυτοδιοίκησης, με την επιφύλαξη ειδικότερων ρυθμίσεων που δικαιολογεί το καθεστώς των συνδέσμων, διαδημοτικών και διαβαθμιδικών ή άλλων ειδικότερων μορφών, όπως οι αναπτυξιακοί οργανισμοί, οι ΦΟ.Δ.Σ.Α. ή οι Δ.Ε.Υ.Α. Ειδικότερα, με σκοπό την απλοποίηση των κανόνων και την άρση ερμηνευτικών ζητημάτων που ταλάνιζαν τις διοικήσεις πολλών νομικών προσώπων , για τη συγκρότηση του διοικητικού τους συμβουλίου, εφαρμόζεται ο κανόνας συγκρότησης των μελών της δημοτικής και περιφερειακής επιτροπής, με τα τρία πέμπτα (3/5) να προέρχονται από τα μέλη της παράταξης της πλειοψηφίας του δημοτικού ή περιφερειακού συμβουλίου και τα δυο πέμπτα (2/5) από το σύνολο των παρατάξεων της μειοψηφίας, εφόσον δεν υπάρχει ειδικότερη πρόβλεψη στον Κώδικα.
Καθορίζονται, επίσης, οι γενικοί κανόνες που αφορούν στον τρόπο λύσης νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και των κοινωφελών επιχειρήσεων,, καθώς και ειδικότερες ρυθμίσεις λύσης για συγκεκριμένες κατηγορίες νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως η λύση συνδέσμου, Δ.Ε.Υ.Α. ή αναπτυξιακών οργανισμών.
Προτείνονται, επίσης, οι βασικοί κανόνες για τη μετατροπή συγκεκριμένων κατηγοριών νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου τοπικής αυτοδιοίκησης σε αναπτυξιακούς οργανισμούς. Εφεξής, σε κάθε δήμο, με βάση τον πληθυσμό του, μπορεί να λειτουργεί συγκεκριμένος αριθμός μονομετοχικών αναπτυξιακών οργανισμών, ενώ κάθε δήμος δύναται, επιπλέον, να συμμετέχει σε έναν αναπτυξιακό οργανισμό. Στις περιφέρειες, αντίστοιχα, η κάθε περιφέρεια μπορεί να λειτουργεί έναν μονομετοχικό αναπτυξιακό οργανισμό και να συμμετέχει σε άλλον έναν.
Την 1η Ιανουαρίου 2027 τα νομικά πρόσωπα, εφόσον δεν λυθούν ή συγχωνευθούν ή μετατραπούν έως τότε σε αναπτυξιακούς οργανισμούς, λύονται αυτοδίκαια. Η προτεινόμενη μεταρρύθμιση, όπως και νομολογιακά έχει κριθεί, στηρίζεται στη δυνατότητα του νομοθέτη να «επιλέξει τον ανάλογα με τις εκάστοτε κρατούσες συνθήκες λυσιτελέστερο τρόπο οργανώσεως και λειτουργίας των Ο.Τ.Α., έτσι ώστε αυτοί να ασκούν τις ανατιθέμενες σε αυτούς από το Σύνταγμα αρμοδιότητες με αποτελεσματικό και πρόσφορο τρόπο, τηρώντας τις αρχές της νομιμότητας, της διαφάνειας και της λογοδοσίας» (ΣτΕ 2058/2024). Επιπλέον, η λειτουργία των νομικών προσώπων που λύνονται αυτοδίκαια, σε περίπτωση που δεν μετατραπούν ή δεν συγχωνευθούν σε αναπτυξιακούς οργανισμούς, δεν κατοχυρώνεται συνταγματικά.
Σε κάθε περίπτωση, οι αρμοδιότητες των νομικών αυτών προσώπων, δεν μεταφέρονται σε όργανα της κεντρικής εξουσίας, αλλά ασκούνται από ένα νομικό πρόσωπο που εξακολουθεί να τελεί υπό την εποπτεία του ίδιου δήμου ή περιφέρειας υπό την εποπτεία των οποίων λειτουργούσε και το νομικό πρόσωπο που μετατρέπεται ή συγχωνεύεται σε αναπτυξιακό οργανισμό.
Η συγχώνευση ή η μετατροπή σε αναπτυξιακό οργανισμό κρίνεται ως η προσφορότερη λύση, καθώς οι αναπτυξιακοί οργανισμοί των Ο.Τ.Α. συστήνονται για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, αποτελούν αναθέτουσες αρχές ως οργανισμοί δημοσίου δικαίου, υπό τις προϋποθέσεις των λειτουργικών κριτηρίων της περ. 4 της παρ. 1 του άρθρου 2 του ν. 4412/2016, το διοικητικό τους συμβούλιο απηχεί το δημόσιο συμφέρον, καθώς εκλέγεται από τη γενική συνέλευση στην οποία συμμετέχουν οι Ο.Τ.Α., κατά συντριπτική πλειοψηφία, και αποτελούν εξαρχής ενδιάμεσους φορείς διαχείρισης αναπτυξιακών προγραμμάτων.
Γ. Μέρος Γ’
Στο Μέρος Γ’ του Βιβλίου Δεύτερου ρυθμίζονται τα ζητήματα της καταστατικής θέσης των αιρετών και των οργάνων διοίκησης των νομικών προσώπων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Συγκεκριμένα, στις νέες διατάξεις του δεύτερου κεφαλαίου απλοποιείται το νομοθετικό πλαίσιο που διέπει την καταστατική θέση, τίθενται οι βασικές αρχές που διέπουν τη δομή και λογική του και αποτυπώνονται οι κανόνες δικαίου που το εξειδικεύουν.
Ειδικότερα, θεσπίζεται ένα ενιαίο πλαίσιο για τους δήμους, τις περιφέρειες και τα νομικά πρόσωπα τοπικής αυτοδιοίκησης, το οποίο συνδυάζει τις έννοιες της «αντιμισθίας» του ν. 3852/2010 και των «εξόδων παράστασης» του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν. 3463/2006, Α’ 114) σε νέα διακριτή βάση και με σαφήνεια. Επιπλέον, το νέo πλαίσιο καταστρώνεται με τρόπο ευέλικτο, προκειμένου να εξασφαλιστεί ένας αποδοτικός τρόπος καθορισμού και απονομής των απολαβών των αιρετών, στη βάση της διαφοροποιημένης άσκησης των καθηκόντων τους και της διαφοροποιημένης υπηρεσιακής ή επαγγελματικής τους κατάστασης. Στις διατάξεις του τρίτου κεφαλαίου αποτυπώνεται το πλαίσιο των μετακλητών υπαλλήλων που επικουρούν το έργο των δημάρχων και περιφερειαρχών και, ειδικότερα, των γραμματέων και των συνεργατών τους.
ΒΙΒΛΙΟ ΤΡΙΤΟ
Η τοπική αυτοδιοίκηση, ως πολιτικός και διοικητικός θεσμός παροχής υπηρεσιών προς τους δημότες και τους κατοίκους ενός δήμου και μιας περιφέρειας, βρίσκεται αντιμέτωπη με προκλήσεις τεχνολογικής, κοινωνικοπολιτικής και περιβαλλοντικής φύσης.
Στόχος του παρόντος Βιβλίου, σε συνδυασμό με τον πίνακα αρμοδιοτήτων που εντάσσεται στο παράρτημα του νομοσχεδίου, είναι, αφενός, η ρητή καταγραφή των αρμοδιοτήτων των δήμων και των περιφερειών, αφετέρου, η αναδόμηση του συστήματος και των εργαλείων άσκησής τους, με σκοπό η τοπική αυτοδιοίκηση να ανταποκρίνεται με τον όσο δυνατόν καλύτερο τρόπο στις πολλαπλώς αναδυόμενες ανάγκες της κοινωνίας, των πολιτών και των επιχειρήσεων.
Αναλυτικότερα, στο παρόν Βιβλίο έχουν ληφθεί οι ακόλουθες πρόνοιες:
α) Καταγραφή των ασκούμενων αρμοδιοτήτων των δήμων και περιφερειών με τη μέθοδο της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης (σύμφωνα με το άρθρο 7 του ν. 5013/2023, Α’ 12), ενταγμένων σε δημόσιες πολιτικές, ώστε να εντοπίζεται ευχερώς ο τομέας εντός του οποίου εντάσσεται η εκάστοτε αρμοδιότητα που ασκεί ο δήμος ή η περιφέρεια, καθώς και ο τύπος αυτής, κατά τις διατάξεις του ανωτέρω νόμου. Οι αρμοδιότητες αυτές θα ενταχθούν στο Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης, προκειμένου οι δημόσιες πολιτικές να έχουν συνέχεια και συμπληρωματικότητα. Με τον τρόπο αυτό, επιτυγχάνεται η άμεση κάθετη διασύνδεση των επάλληλων διοικητικών επιπέδων, ήτοι από τα Υπουργεία προς τα επίπεδα αυτοδιοίκησης των περιφερειών και δήμων, ώστε να μην καταλείπεται περιθώριο αμφιβολιών σύγχυσης αρμοδιοτήτων, αλληλοεπικαλύψεων, και ευθύνης υλοποίησης, αλλά οι ανατιθέμενες αρμοδιότητες να εκχωρούνται στους δήμους και στις περιφέρειες κατά τρόπο ρητό, χωρίς να εμφιλοχωρούν αμφισβητήσεις και διακρίσεις υποπεριπτώσεων.
β) Εξειδίκευση και εμβάθυνση της έννοιας του συνταγματικού τεκμηρίου της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων, του άρθρου 102 του Συντάγματος, υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, με την εισαγωγή του «τεκμηρίου της καθημερινότητας» των δημοτών και των κατοίκων υπέρ των δήμων. Σκοπός της εισαγωγής του τεκμηρίου είναι οι δημοτικές αρχές να μην ασκούν μόνο τις αρμοδιότητες που ρητώς τους έχουν απονεμηθεί (στο πλαίσιο της αρχής της νομιμότητας) αλλά και τις αρμοδιότητες που εντάσσονται λειτουργικά στις κατηγορίες αρμοδιοτήτων για τους δήμους και οι οποίες δεν έχουν απονεμηθεί ρητώς σε άλλο όργανο διοίκησης. Οι κατηγορίες αυτές αρμοδιοτήτων ορίζονται από τον νομοθέτη ως εκείνες που άπτονται θεμάτων καθημερινής δραστηριοποίησης των δημοτών και των κατοίκων των δήμων, λαμβάνοντας υπόψη τη φύση των αρμοδιοτήτων που ασκούν οι δήμοι. Το «τεκμήριο της καθημερινότητας» παρέχει σαφή εξουσιοδότηση προς τα συμβούλια των δήμων να εξειδικεύσουν τις αρμοδιότητες που τους αποδίδονται, σύμφωνα με τα ιδιαίτερα γεωμορφολογικά, ανθρωπολογικά, πολιτισμικά και κοινωνικά χαρακτηριστικά τους.
ΒΙΒΛΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ
Με το Βιβλίο Τέταρτο του Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης επιχειρείται η συνολική αναμόρφωση του θεσμικού πλαισίου που διέπει την οικονομική διοίκηση, τη δημοσιονομική λειτουργία και τη διαχείριση των πόρων των δήμων και των περιφερειών. Tο Βιβλίο Τέταρτο έρχεται να αντιμετωπίσει το διαχρονικό και δομικό πρόβλημα της απουσίας ενός ενιαίου, συστηματικού και λειτουργικού κανονιστικού πλαισίου στους τομείς του προϋπολογισμού, των εσόδων, της βεβαίωσης και είσπραξης αυτών, της διενέργειας και πληρωμής των δαπανών και της εν γένει εκτέλεσης και παρακολούθησης του προϋπολογισμού, των οικονομικών στοιχείων και αποδόσεων, της διαχείρισης της κινητής και ακίνητης περιουσίας, καθώς και της σύναψης και εκτέλεσης συμβάσεων των δήμων και των περιφερειών.
Το ισχύον πλαίσιο έχει διαμορφωθεί σωρευτικά κατά τις τελευταίες επτά (7) και πλέον δεκαετίες, μέσω διαδοχικών, αποσπασματικών και συχνά κατακερματισμένων νομοθετικών παρεμβάσεων, χωρίς ενιαία αρχιτεκτονική και σε αρκετές περιπτώσεις χωρίς σαφή διασύνδεση μεταξύ των επιμέρους ρυθμίσεων. Η πολυδιάσπαση των διατάξεων σε πλήθος νόμων, βασιλικών και νομοθετικών διαταγμάτων, κανονιστικών πράξεων, ειδικών ρυθμίσεων καθώς και η θεσμοθέτηση κανόνων εξωγενούς νομοθεσίας που προέκυψαν λόγω σύγχρονων αναγκών και εξελίξεων, σε συνδυασμό με τις αλλεπάλληλες τροποποιήσεις τους, έχει οδηγήσει στη δημιουργία ενός δαιδαλώδους και δυσνόητου νομικού πλαισίου, το οποίο συχνά εμφανίζει νομοτεχνικές ασυνέπειες, ερμηνευτικές αβεβαιότητες και αλληλοεπικαλύψεις αρμοδιοτήτων και διαδικασιών.
Η κατάσταση αυτή δυσχεραίνει ουσιωδώς την ορθή, ενιαία και αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου από τις αρμόδιες υπηρεσίες των δήμων και των περιφερειών, υπονομεύει την ασφάλεια δικαίου και οδηγεί συχνά σε διαφοροποιημένες, βάσει ερμηνείας, πρακτικές ως προς την αντιμετώπιση και διαχείριση των αναφυόμενων ζητημάτων. Παράλληλα, οδηγεί σε πρόσθετα διοικητικά βάρη, αυξάνει τον κίνδυνο σφαλμάτων και καθυστερήσεων και δυσχεραίνει τον αποτελεσματικό έλεγχο της νομιμότητας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Η ανομοιόμορφη αντιμετώπιση όμοιων περιπτώσεων οδηγεί στην εμφάνιση ερμηνευτικών αμφισβητήσεων και την αδυναμία πλήρους και έγκαιρης αποτύπωσης των πραγματικών δεδομένων, δυσχεραίνει τον προγραμματισμό, τον έλεγχο και την αξιολόγηση της οικονομικής λειτουργίας των δήμων και των περιφερειών.
Οι προτεινόμενες διατάξεις του Βιβλίου Τέταρτου αποσκοπούν στην άρση των ανωτέρω δυσλειτουργιών, μέσω της συγκέντρωσης, ενοποίησης, επικαιροποίησης, εκσυγχρονισμού και συστηματικής αναδιάρθρωσης του συνόλου των κανόνων που διέπουν το πλαίσιο της οικονομικής λειτουργίας των δήμων και των περιφερειών σε ένα ενιαίο βιβλίο του Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Με τον τρόπο αυτό διαμορφώνεται ένα συνεκτικό, σαφές και λειτουργικό κανονιστικό πλαίσιο, το οποίο επιτρέπει την ενιαία ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων, περιορίζει τις παρερμηνείες και ενισχύει την προβλεψιμότητα και την ασφάλεια δικαίου. Ταυτόχρονα, το Βιβλίο Τέταρτο λαμβάνει υπόψη τις σύγχρονες απαιτήσεις χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, διαφάνειας, λογοδοσίας και αποτελεσματικότητας, καθώς και την ανάγκη ενίσχυσης της διοικητικής ικανότητας των φορέων. Η ενοποιημένη ρύθμιση, ο εκσυγχρονισμός και η απλούστευση των διαδικασιών προϋπολογισμού, η αναθεώρηση της διαδικασίας βεβαίωσης των εσόδων, παρακολούθησης των οικονομικών στοιχείων και επιδόσεων, της διαχείρισης της περιουσίας και εκτέλεσης των συμβάσεων συμβάλλουν στη βελτίωση της λειτουργικής αυτοτέλειας των δήμων και των περιφερειών και στη δημιουργία σταθερού θεσμικού πλαισίου για την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους και την ανάπτυξη δραστηριοτήτων, οι οποίες προάγουν τα κοινωνικά και οικονομικά συμφέροντα των πολιτών, τις τοπικές υποθέσεις και δραστηριότητες των δήμων και των περιφερειών προς όφελος της τοπικής ανάπτυξης και της αποτελεσματικής εξυπηρέτησης των πολιτών.
ΒΙΒΛΙΟ ΠΕΜΠΤΟ
Με το Βιβλίο Πέμπτο του Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης συστήνεται στο Υπουργείο Εσωτερικών μία ενιαία Υπηρεσία Γενικής Εποπτείας Νομιμότητας Ο.Τ.Α., η οποία ασκεί τον έλεγχο νομιμότητας στις πράξεις των δήμων, των περιφερειών και των νομικών τους προσώπων που αποτελούν φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης, καθώς και τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών τους οργάνων και των οργάνων διοίκησης των νομικών αυτών προσώπων, με εξαίρεση την Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας, την Ένωση Περιφερειών και τις Περιφερειακές Ενώσεις Δήμων, καθώς και την Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης Α.Ε.
Συγκροτείται, με τη μεταρρύθμιση αυτή, ένας ενιαίος εποπτικός μηχανισμός, με σαφές περιεχόμενο ελέγχου, λειτουργική διασύνδεση των υπηρεσιών του με ένα σύγχρονο πληροφοριακό σύστημα και εξειδικευμένο προσωπικό, με εμπειρία στην άσκηση ελέγχου νομιμότητας των τοπικών υποθέσεων.
Συγκεκριμένα:
α) Στην Υπηρεσία Γενικής Εποπτείας Νομιμότητας Ο.Τ.Α. προΐσταται ένα πρόσωπο υψηλών προσόντων, ο Γενικός Επόπτης Νομιμότητας Ο.Τ.Α., ο οποίος συντονίζει, με τη συμβολή ενός σύγχρονου πληροφοριακού συστήματος ελέγχου νομιμότητας, την Υπηρεσία Γενικής Εποπτείας Νομιμότητας Ο.Τ.Α. και ο οποίος θα αποτελεί το πρόσωπο «αναφοράς» στους πολίτες και φορείς για την άσκηση του αυτεπάγγελτου ελέγχου νομιμότητας στις πράξεις των Ο.Τ.Α. και των νομικών τους προσώπων και τη διαχείριση των καταγγελιών των πολιτών.
β) Η Υπηρεσία Γενικής Εποπτείας Νομιμότητας Ο.Τ.Α. συγκροτείται:
βα) από τις επιμέρους επτά (7) Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας (Α.Υ.Ε.) Ο.Τ.Α., οι οποίες συστήνονται στις έδρες των επτά (7) αποκεντρωμένων διοικήσεων της χώρας, και στις οποίες ανατίθεται το εποπτικό έργο του ελέγχου νομιμότητας και του πειθαρχικού ελέγχου, μέσω του πληροφοριακού συστήματος νομιμότητας Ο.Τ.Α.,
ββ) από επιμέρους Τμήματα που συστήνονται στην έδρα του Υπουργείου Εσωτερικών, προς υποβοήθηση του έργου του Γενικού Επόπτη Νομιμότητας Ο.Τ.Α. και βγ) από το Συμβούλιο Εποπτείας Νομιμότητας Ο.Τ.Α., το οποίο απαρτίζεται από τους επτά (7) επικεφαλής Επόπτες Νομιμότητας των Α.Υ.Ε. Ο.Τ.Α. και τον Γενικό Επόπτη Νομιμότητας, με σκοπό τον συντονισμό και την ομοιόμορφη εφαρμογή του ελέγχου νομιμότητας από τις Α.Υ.Ε. Ο.Τ.Α.
γ) Όλες οι επιμέρους υπηρεσιακές μονάδες της Υπηρεσίας Γενικής Εποπτείας Νομιμότητας Ο.Τ.Α. διασυνδέονται με το πληροφοριακό σύστημα ελέγχου νομιμότητας Ο.Τ.Α., το οποίο κατανέμει, με τυχαίο τρόπο και αδιαμεσολάβητα, τις υποθέσεις ελέγχου νομιμότητας και πειθαρχικού ελέγχου στις Α.Υ.Ε. Ο.Τ.Α., με μοναδικό περιορισμό το «χωρικό ασυμβίβαστο». Σύμφωνα με αυτό καμία Α.Υ.Ε. Ο.Τ.Α. δεν μπορεί να χρεωθεί υποθέσεις ελέγχου νομιμότητας πράξεων ή παραλείψεων και πειθαρχικού ελέγχου των οργάνων των δήμων και των περιφερειών και των νομικών προσώπων που αποτελούν φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης και που εμπίπτουν στα χωρικά όρια της αποκεντρωμένης διοίκησης, όπου εδρεύει η Α.Υ.Ε. Ο.Τ.Α.. Επιπλέον, το πληροφοριακό σύστημα αποτελεί αφενός το σημείο επαφής με τους πολίτες, προκειμένου να ασκούν μέσω αυτού την ειδική διοικητική προσφυγή, αφετέρου τον κόμβο συγκέντρωσης όλης της γνώσης που χρειάζονται τόσο τα στελέχη των Α.Υ.Ε. Ο.Τ.Α. για την αποτελεσματική άσκηση του έργου τους, όσο και άλλα ελεγκτικά όργανα, τα οποία ασκούν τον δικό τους διακριτό, από άποψη αντικειμένου, έλεγχο σε υποθέσεις της τοπικής αυτοδιοίκησης.
ΒΙΒΛΙΟ ΕΚΤΟ
Με τις προτεινόμενες ρυθμίσεις του Βιβλίου Έκτου του παρόντος Κώδικα εισάγεται ένα συνεκτικό πλέγμα γενικών διατάξεων που ισχύουν οριζόντια σε όλο το νομοθέτημα και διασφαλίζουν ενότητα, σαφήνεια και ρυθμιστική συνοχή στον Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Με τον τρόπο αυτό καθίσταται σαφές ότι οι ειδικές ρυθμίσεις του Κώδικα δεν λειτουργούν αποσπασματικά, αλλά εντάσσονται σε ένα συνεκτικό και ενιαίο σύνολο κανόνων, προκειμένου να αρθούν ερμηνευτικές αβεβαιότητες. Με το παρόν Βιβλίο αντιμετωπίζεται η ανάγκη συντονισμένης επικαιροποίησης και λειτουργικής βελτίωσης του θεσμικού πλαισίου που διέπει την οικονομική διαχείριση, τη διοικητική οργάνωση και την επιχειρησιακή λειτουργία των δήμων και των περιφερειών, καθώς και την προσαρμογή τους στις σύγχρονες απαιτήσεις της ψηφιακής διοίκησης. Ειδικότερα, ρυθμίζονται ζητήματα οικονομικής φύσεως, ζητήματα εκπροσώπησης και δικαστικής διαχείρισης, θέματα φορολογικής μεταχείρισης, καθώς και ζητήματα χρήσης τεχνολογιών πληροφορικής, ηλεκτρονικών εγγράφων και διαδικασιών διοικητικής επικοινωνίας. Παράλληλα, εισάγονται ρυθμίσεις που αφορούν την οργάνωση της αποκεντρωμένης διοίκησης, τη λειτουργική διαχείριση των δημοτικών και περιφερειακών αυτοκινήτων και άλλων οχημάτων, καθώς και εξουσιοδοτικές, μεταβατικές και καταργούμενες διατάξεις για τη συνεκτική εφαρμογή του πλαισίου. Περαιτέρω, με το δεύτερο μέρος του νομοθετήματος κυρώνεται το Πρόσθετο Πρωτόκολλο του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας για το δικαίωμα συμμετοχής στις υποθέσεις των τοπικών αρχών, ενώ παράλληλα αίρονται επιφυλάξεις επί του Χάρτη, με σκοπό την ενίσχυση της δημοκρατικής συμμετοχής και την εναρμόνιση της εθνικής έννομης τάξης με τις διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας.
Ειδικά το Μέρος Γ’ του Βιβλίου Έκτου αντιμετωπίζει το καίριο ζήτημα στελέχωσης των παιδικών, βρεφικών και βρεφονηπιακών σταθμών των δήμων και των νομικών τους προσώπων. Η στελέχωση με έμπειρο και εξειδικευμένο προσωπικό, είναι εκ των ουκ άνευ συνθήκη για την ομαλή λειτουργία τους, ιδίως ενόσω το ζήτημα του δημογραφικού είναι από τα πλέον σημαντικά που έχει να αντιμετωπίσει η χώρα και η ανάγκη για την φιλοξενία των παιδιών σε δημόσιες, αλλά και ιδιωτικές δομές είναι απαραίτητη για την εναρμόνιση της επαγγελματικής και οικογενειακής ζωής των πολιτών.
Δείτε το κατατεθέν σχέδιο νόμου εδώ.