Σ.τ.Ε. 2287/2015 (σε Ολοµέλεια)
Πρόεδρος: ΣΩΤ. ΡΙΖΟΣ
Εισηγητής: Γ. ΠΑΠΑΓΕΩΡΓΙΟΥ, Σύµβουλος

Η περικοπή των συντάξεων δεν μπορεί να παραβιάζει τον συνταγματικό πυρήνα του κοινωνικοασφαλιστικού δικαιώματος συνιστάμενου στη χορήγηης παροχών για διαβίωση του συνταξιούχου με αξιοπρέπεια.

7. Επειδή, το Σύνταγµα ορίζει, στο άρθρο 2 παρ. 1, ότι «Ο σεβασµός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου αποτελούν την πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας»~στο άρθρο 4 ότι «Οι Έλληνες είναι ίσοι ενώπιον του νόµου» (παρ. 1) και ότι «συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δηµόσια βάρη, ανάλογα µε τις δυνάµεις τους» (παρ. 5)~ στο άρθρο 22 παρ. 5 ότι «Το Κράτος µεριµνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζοµένων, όπως νόµος ορίζει»~ στο δε άρθρο 25 ότι «Τα δικαιώµατα του ανθρώπου ως ατόµου και ως µέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους», ότι «Οι κάθε είδους περιορισµοί που µπορούν κατά το Σύνταγµα να επιβληθούν στα δικαιώµατα αυτά πρέπει ?να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας» (παρ. 1), και ότι «Το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης» (παρ. 4).

Εξ άλλου, σύµφωνα µε το άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγµατος, «Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συµφέροντος το Κράτος προγραµµατίζει και συντονίζει την οικονοµική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονοµική ανάπτυξη όλων των τοµέων της εθνικής οικονοµίας».

Από τις ανωτέρω διατάξεις συνάγονται τα εξής: Το Σύνταγµα, µε το άρθρο 22 παρ. 5, κατοχυρώνει το θεσµό της κοινωνικής ασφαλίσεως των εργαζοµένων και ανάγει τη µέριµνα για την προαγωγή του σε σκοπό του Κράτους. Βασικό περιεχόµενο της εν λόγω ασφαλίσεως αποτελεί η, έναντι καταβολής εισφοράς, προστασία του ασφαλισµένου από την επέλευση κινδύνων (γήρας, ασθένεια, αναπηρία κλπ.) οι οποίοι αναιρούν την ικανότητά του να εργάζεται (ασφαλιστικοί κίνδυνοι), και, συνακόλουθα, τείνουν να υποβαθµίσουν τις συνθήκες διαβιώσεώς του. [Οι ανωτέρω καταστάσεις (γήρας, ασθένεια, αναπηρία) ?ασυνδέτως, όµως, προς την παροχή εργασίας και την καταβολή εισφοράς? αποτελούν, µεταξύ άλλων, και περιπτώσεις που, κατά το άρθρο 21 παρ. 1, 2, 3 και 6 του Συντάγµατος, επιβάλλουν στο κράτος την παροχή διακεκριµένης µορφής κοινωνικής προστασίας, υπό µορφήν παροχών εις χρήµα ή εις είδος, προς συγκεκριµένες οµάδες του πληθυσµού, µε σκοπό την εξασφάλιση στοιχειώδους επιπέδου αξιοπρεπούς, κατά το άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγµατος, διαβιώσεως («κοινωνική πρόνοια»)].

Εφ΄ όσον επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος, ο ασφαλισµένος παύει να καταβάλλει εισφορές και αποκτά, κατ΄ αρχήν, αξίωση έναντι του ασφαλιστικού φορέα να του χορηγήσει παροχή, η οποία, χωρίς να απαιτείται να αντιστοιχεί ευθέως σε καταβληθείσες εισφορές του ή να αντισταθµίζει πλήρως την απώλεια του εισοδήµατός του, πρέπει να είναι ικανή να του εξασφαλίσει ικανοποιητικό επίπεδο διαβιώσεως, όσο το δυνατόν εγγύτερο προς εκείνο που είχε κατακτήσει κατά τη διάρκεια του εργασιακού του βίου.

Πέραν του ανωτέρω δηµοσίου σκοπού, µέσω του θεσµού της κοινωνικής ασφαλίσεως, εκδηλώνεται όπως και µέσω της κοινωνικής πρόνοιας η κοινωνική αλληλεγγύη και ασκείται κοινωνική πολιτική, ειδικότερα δε, αναδιανοµή εισοδήµατος µε σκοπό την άµβλυνση κοινωνικών αντιθέσεων και ανισοτήτων. Στο πλαίσιο αυτό, δεν κατοχυρώνεται συνταγµατικώς στην κοινωνική ασφάλιση η ευθεία αναλογία (αµιγής ανταποδοτικότητα) µεταξύ εισφορών και παροχών (ΣτΕ 3487/2008 Ολ. κ.ά.), επιτρέπονται δε η θέσπιση ανωτάτου ορίου παροχών, η απονοµή συντάξεως επί εργατικού ατυχήµατος ανεξαρτήτως καταβολής εισφορών ή η µη χορήγηση συντάξεως, παρά την καταβολή εισφορών, σε περίπτωση µη θεµελιώσεως του ασφαλιστικού δικαιώµατος.

Εν όψει των ανωτέρω και, ιδιαιτέρως, του προπεριγραφέντος δηµοσίου σκοπού (διασφάλιση στους εργαζοµένους ικανοποιητικού επιπέδου διαβιώσεως εγγύς εκείνου που είχαν κατά τον εργασιακό τους βίο), δικαιολογείται, κατά το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγµατος, η κατοχύρωση από το νοµοθέτη της κοινωνικής ασφαλίσεως ως υποχρεωτικής (µε θέσπιση υποχρεώσεως καταβολής ασφαλιστικών εισφορών) και, εντεύθεν, η παροχή αυτής αποκλειστικώς από το κράτος ή από νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου (ΑΕΔ 87/1997, ΣτΕ 5024/1987 Ολ., 2690, 2692/1993 Ολ., 3096-3101/2001 Ολ.).

Η ανάθεση, µε την ως άνω συνταγµατική διάταξη, της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως, τόσο της κύριας όσο και της επικουρικής, σε δηµόσιους φορείς (κράτος ή ν.π.δ.δ.) έγινε για λόγους δηµοσίου συµφέροντος και, ειδικότερα, ως εγγύηση προς όσους υποχρεωτικώς ασφαλίζονται ή καταβάλλουν ασφαλιστικές εισφορές έναντι των επιχειρηµατικών κινδύνων που συνδέονται µε την άσκηση της ασφαλιστικής λειτουργίας από ιδιωτικούς φορείς (ΑΕΔ 87/1997, ΣτΕ 5024/1987 Ολ.).

Εξ άλλου, η κρατική µέριµνα για την υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση (κύρια και επικουρική) δεν εξαντλείται στην ίδρυση από το κράτος των οικείων δηµοσίων φορέων, στον ορισµό των διοικούντων αυτούς οργάνων, στην άσκηση εποπτείας της δραστηριότητάς τους και της διαχειρίσεως της περιουσίας τους και στη θέσπιση των σχετικών κανόνων, αλλά περιλαµβάνει και τη µέριµνα για την προστασία του ασφαλιστικού τους κεφαλαίου, δηλαδή για τη βιωσιµότητά τους χάριν και των εποµένων γενεών, µέριµνα η οποία εκδηλώνεται, µεταξύ άλλων, µε τη θέσπιση ρυθµίσεων για την προστασία και την αξιοποίηση της περιουσίας τους και την επωφελή διαχείριση των αποθεµατικών τους, µε τον καθορισµό εκάστοτε των οικείων συνταξιοδοτικών προϋποθέσεων, µε την πρόβλεψη κοινωνικών πόρων, και, κυρίως, µε την απ΄ευθείας συµµετοχή στην χρηµατοδότηση των εν λόγω φορέων µέσω του κρατικού προϋπολογισµού. Και τούτο διότι, εφ΄όσον καθιερώνει υποχρέωση των εργαζοµένων και των εργοδοτών τους να καταβάλλουν ασφαλιστικές εισφορές, το κράτος, ως εγγυητής, οφείλει να διασφαλίζει την επάρκεια των παροχών και τη βιωσιµότητα των οικείων ασφαλιστικών οργανισµών (η οποία, κατά τα ανωτέρω, δεν συναρτάται, αποκλειστικώς ή προεχόντως, µε το ύψος των εισφορών), φέρει δε την κύρια ευθύνη για την κάλυψη των ελλειµµάτων τους (βλ. γνωµοδότηση Ολοµέλειας Ελεγκτικού Συνεδρίου 24.6.2010). [Ήδη, τακτική συµµετοχή του κράτους στη χρηµατοδότηση των οργανισµών υποχρεωτικής κύριας ασφαλίσεως προβλέπεται µε το άρθρο 22 παρ. 1 του Ν. 2084/1992 , ειδικώς δε ως προς το Ι.Κ.Α.-Ε.Τ.Α.Μ. µε το άρθρο 4 παρ. 1-5 του Ν. 3029/2002 ]. Το ύψος της κρατικής συµµετοχής στη χρηµατοδότηση των φορέων της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως συµµετοχής η οποία πρέπει να είναι επαρκής για την εξυπηρέτηση των προεκτεθέντων συνταγµατικώς επιβεβληµένων σκοπών (επάρκεια παροχών προς διασφάλιση ικανοποιητικού κατά τα ανωτέρω επιπέδου διαβιώσεως και διασφάλιση της βιωσιµότητας του οικείου ασφαλιστικού φορέα)προσδιορίζεται εκάστοτε από τον κρατικό προϋπολογισµό, λαµβανοµένων υπ΄ όψιν και των διατάξεων του Κώδικα Δηµοσίου Λογιστικού (Ν. 2362/1995, Α΄ 247) περί µεταφοράς πιστώσεων (άρθρο 15 παρ. 3-5, όπως αυτό αντικαταστάθηκε από το άρθρο 17 του Ν. 3871/2010 , Α΄ 141? ήδη άρθρο 71 παρ. 2-5 Ν. 4270/2014 , Α΄ 143) και περί συµπληρωµατικών προϋπολογισµών ( άρθρο 8Α του Ν. 2362/1995 , που προστέθηκε µε το άρθρο 12 του Ν. 3871/2010 ~ ήδη άρθρο 60 Ν. 4270/2014 ).

Όταν, όµως, σε περιπτώσεις εξαιρετικά δυσµενών δηµοσιονοµικών συνθηκών, προκύπτει αιτιολογηµένως ότι το κράτος αδυνατεί να παράσχει επαρκή, κατά τα άνω, χρηµατοδότηση στους ασφαλιστικούς οργανισµούς και ότι δεν υφίσταται δυνατότητα διασφαλίσεως της βιωσιµότη τας αυτών µε άλλα µέσα (τροποποίηση συνταξιοδοτικών προϋποθέσεων, αποτελεσµατικότερη διαχείριση αποθεµατικών και περιουσίας, πρόβλεψη κοινωνικών πόρων, αύξηση ασφαλιστικών εισφορών), δεν αποκλείεται, κατά το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγµατος, στο πλαίσιο της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως, η επέµβαση του νοµοθέτη για τη µείωση και των απονεµηθεισών ακόµη συντάξεων, εφεξής. Σε τέτοιες, άλλωστε, εξαιρετικές περιπτώσεις, ο νοµοθέτης µπορεί, κατ΄ αρχήν, να θεσπίζει για την περιστολή των δηµοσίων δαπανών (µεταξύ των οποίων περιλαµβάνονται και οι δαπάνες χρηµατοδοτήσεως των φορέων υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως), µέτρα που συνεπάγονται σοβαρή οικονοµική επιβάρυνση µεγάλων κατηγοριών του πληθυσµού, όπως είναι η µείωση των συντάξεων όσων συνταξιοδοτούνται από το δηµόσιο ή από χρηµατοδοτούµενους από αυτό ασφαλιστικούς οργανισµούς, λόγω της άµεσης εφαρµογής και της αποτελεσµατικότητας των µέτρων αυτών για τον περιορισµό του δηµοσίου ελλείµµατος.

Και στις εξαιρετικές, όµως, αυτές περιπτώσεις, η δυνατότητα του νοµοθέτη να περικόπτει τις ασφαλιστικές παροχές δεν είναι απεριόριστη, αλλά οριοθετείται κατά πρώτον από τις αρχές της κοινωνικής αλληλεγγύης (άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγµατος) και της ισότητας στα δηµόσια βάρη (άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγµατος), οι οποίες επιτάσσουν να κατανέµεται εξ ίσου το βάρος της δηµοσιονοµικής προσαρµογής µεταξύ όλων των πολιτών, καθώς και από την αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγµατος), σύµφωνα µε την οποία το συγκεκριµένο µέτρο πρέπει να είναι πράγµατι πρόσφορο και αναγκαίο για την αντιµετώπιση του προβλήµατος (πρβλ. ΣτΕ 2192-2196/2014 Ολ.).

Σε κάθε δε περίπτωση, η περικοπή των συντάξεων δεν µπορεί να παραβιάζει αυτό που αποτελεί, κατά τα ανωτέρω, τον συνταγµατικό πυρήνα του κοινωνικοασφαλιστικού δικαιώµατος, τη χορήγηση δηλαδή στον συνταξιούχο παροχών τέτοιων που να του επιτρέπουν να διαβιώνει µε αξιοπρέπεια, εξασφαλίζοντας τους όρους όχι µόνο της φυσικής του υποστάσεως (διατροφή, ένδυση, στέγαση, βασικά οικιακά αγαθά, θέρµανση, υγιεινή και ιατρική περίθαλψη όλων των βαθµίδων), αλλά και της συµµετοχής του στην κοινωνική ζωή µε τρόπο που δεν αφίσταται, πάντως, ουσιωδώς από τις αντίστοιχες συνθήκες του εργασιακού του βίου (πρβλ. απόφαση του Οµοσπονδιακού Συνταγµατικού Δικαστηρίου της Γερµανίας της 9.2.2010, -1 BvL 1/09-, -1 BvL 3/09-, -1 BvL 4/09-, ιδίως Rn. 135).

Προκειµένου, εξ άλλου, να ανταποκριθεί στις εν λόγω δεσµεύσεις του και να µην υπερβεί τα όρια που χαράσσει το Σύνταγµα, ο νοµοθέτης, όταν λαµβάνει µέτρα συνιστάµενα, κατά τα ανωτέρω, σε περικοπή συνταξιοδοτικών παροχών, οφείλει, εν όψει και της γενικότερης υποχρέωσής του για «προγραµµατισµό και συντονισµό της οικονοµικής δραστηριότητας για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης» (ανωτ. άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγµατος), να έχει προβεί σε ειδική, εµπεριστατωµένη και επιστηµονικά τεκµηριωµένη µελέτη, από την οποία να προκύπτει αφ΄ ενός µεν ότι τα συγκεκριµένα µέτρα είναι πράγµατι πρόσφορα αλλά και αναγκαία για την αποτελεσµατική αντιµετώπιση του προβλήµατος βιωσιµότητας των φορέων κοινωνικής ασφαλίσεως, εν όψει και των παραγόντων που το προκάλεσαν, έτσι ώστε η λήψη των µέτρων αυτών να είναι σύµφωνη µε τις πιο πάνω συνταγµατικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δηµόσια βάρη, αφ΄ ετέρου δε ότι οι επιπτώσεις από τα µέτρα αυτά στο βιοτικό επίπεδο των πληττοµένων προσώπων, συνδυαζόµενες µε άλλα τυχόν ληφθέντα µέτρα (φορολογικά κ.ά.), αλλά και µε το σύνολο των κοινωνικοοικονοµικών συνθηκών της δεδοµένης συγκυρίας, δεν έχουν, αθροιστικά λαµβανόµενες, αποτέλεσµα τέτοιο που να οδηγεί σε ανεπίτρεπτη, κατά τα προεκτεθέντα, παραβίαση του πυρήνα του συνταγµατικού δικαιώµατος σε κοινωνική ασφάλιση.

Με δεδοµένο, άλλωστε, τον κατ΄ εξοχήν πολύπλοκο και τεχνικό χαρακτήρα των σχετικών ζητηµάτων, η έλλειψη τέτοιας µελέτης, και µάλιστα διατυπωµένης µε τρόπο κατανοητό και ελέγξιµο από το δικαστή κατά τις βασικές της θέσεις, θα καθιστούσε κατ΄ ουσίαν ανέφικτο το δικαστικό έλεγχο των οικείων νοµοθετικών µέτρων από τις ανωτέρω συνταγµατικές απόψεις. Έλεγχο, ο οποίος ναι µεν δεν εκτείνεται στην ορθότητα των πολιτικών εκτιµήσεων και επιλογών, οφείλει όµως, ως προς το αντικείµενό του, την τήρηση δηλαδή των συνταγµατικών υποχρεώσεων του νοµοθέτη, να ασκείται µε ουσιαστικό και αποτελεσµατικό τρόπο. Παρεκκλίσεις ως προς την αναγκαιότητα της υπάρξεως ή ως προς το περιεχόµενο της ανωτέρω µελέτης θα µπορούσαν να δικαιολογηθούν µόνο σε ακραίες περιπτώσεις, όταν συντρέχει άµεση απειλή κατάρρευσης της οικονοµίας της Χώρας και τα συγκεκριµένα µέτρα λαµβάνονται κατεπειγόντως για την αποτροπή του κινδύνου. Σε τέτοιες περιπτώσεις θα µπορούσε, από τη φύση του πράγµατος, να είναι σε πρώτη φάση αρκετή η αιτιολογηµένη εκτίµηση του νοµοθέτη για την ύπαρξη, τη σοβαρότητα και τον άµεσο χαρακτήρα της απειλής, καθώς και για την ανάγκη, εν όψει των περιστάσεων, να ληφθούν τα συγκεκριµένα µέτρα για την άµεση αντιµετώπιση της κατάστασης. Και τούτο, όµως, υπό την προϋπόθεση ότι τα µέτρα δεν παρίστανται προδήλως απρόσφορα ή µη αναγκαία και ότι δεν υφίστανται σοβαρές ενδείξεις ότι υπερβαίνουν το όριο θυσίας των θιγοµένων από αυτά πάντως δε, ενόσω εξακολουθεί να συντρέχει στην ίδια ένταση ο κατεπείγων λόγος που υπαγόρευσε την επιβολή τους.

8. Επειδή, ο Αντιπρόεδρος Ν. Σακελλαρίου διατύπωσε την ακόλουθη γνώµη: Όπως εκτέθηκε στην προηγούµενη σκέψη, µειώσεις συντάξεων µόνο σε περιπτώσεις εξαιρετικά δυσµενών δηµοσιονοµικών συνθηκών µπορούν να χωρήσουν και, εποµένως, η παράλειψη της επιβεβληµένης, για τους εκτιθέµενους στην ίδια ως άνω σκέψη λόγους, εκπονήσεως µελέτης των επιπτώσεων που επιφέρουν στο βιοτικό επίπεδο των συνταξιούχων µειώσεις των απονεµηθεισών σ΄ αυτούς συντάξεων δεν µπορεί να συγχωρηθεί, κατά τις προπαρατεθείσες συνταγµατικές διατάξεις, µε την επίκληση τέτοιων δηµοσιονοµικών συνθηκών και την κατεπείγουσα ανάγκη αντιµετωπίσεως των αναδυόµενων υπό τις συνθήκες αυτές κινδύνων για την οικονοµία της Χώρας.

9. Επειδή, µειοψήφησαν η Αντιπρόεδρος Αγγ. Θεοφιλοπούλου, οι Σύµβουλοι Χρ. Ράµµος, Μιχ. Βηλαράς, Αικ. Σακελλαροπούλου, Αικ. Χριστοφορίδου, Σπ. Μαρκάτης, Διοµήδης Κυριλλόπουλος, Κων. Πισπιρίγκος, Παρ. Μπραΐµη, Σοφ. Βιτάλη και η Πάρεδρος Χρ. Μπολόφη οι οποίοι διατύπωσαν την ακόλουθη γνώµη [παραλείπεται, λόγω έλλειψης χώρου].